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120个老工业城市改造比建新城更难

老工业基地曾被称为“新中国工业的摇篮”。昨日，针对老工业基地下一个时期调整改造的“行动纲领”正式公布。

4月2日，国家发改委网站透露，国家发改委会同科技部、工业和信息化部、财政部编制的《全国老工业基地调整改造规划(2013-2022年)》(以下简称《规划》)已获国务院批复。

在东北地区等老工业基地振兴战略实施10年之际，作为“十二五”专项规划之一，《规划》中称：“要适应新情况新变化，在认真总结前十年东北老工业基地振兴实践经验的基础上，将振兴工作由前期以东北地区为主向巩固深化东北、统筹推进全国老工业基地振兴转变，把工作重点放在老工业城市调整改造上。”

该《规划》所涉范围是95个地级老工业城市和25个直辖市、计划单列市、省会城市的市辖区，涉及全国27个省、自治区、直辖市，并在投资、财政、融资、土地等方面给予明确政策支持，包括加大资金投入，支持符合条件的具有较强综合实力的投资公司发行债券，募集资金用于组织实施城区老工业区综合改造等。

《规划》提出两个阶段性目标：到2017年，老工业基地产业结构优化升级取得重要进展，节能减排取得明显成效，科技创新能力得到增强；城市内部空间布局得到优化，城区老工业区调整改造全面展开；人民生活持续改善，居民收入增长与经济发展同步。其中，城镇居民人均可支配收入达到2.99万元，城镇参加基本养老保险人数达到1亿人，城镇累计新增就业人数1300万人，城镇保障性安居工程累计建设680万套。到2022年，老工业基地现代产业体系基本形成，城区老工业区调整改造基本完成，良性发展机制基本形成，为建设成为产业竞争力强、功能完善、生态良好、和谐发展的现代化城市奠定坚实基础。

“环保欠账比较多”

《规划》中所称的“老工业基地”是指“一五”、“二五”和“三线”建设时期国家布局建设、以重工业骨干企业为依托聚集形成的工业基地，是新中国工业的摇篮。

老工业基地的基本单元是老工业城市，按有关指标测算，全国共有老工业城市120个，即上述《规划》所涉范围的95个地级老工业城市和25个直辖市、计划单列市、省会城市的市辖区。

《规划》称，改革开放特别是实施东北地区等老工业基地振兴战略以来，120个老工业城市呈现不同的发展态势。95个地级老工业城市中，大部分发展速度加快，但发展方式仍然比较粗放，需要在更高层次上推进调整改造；少部分发展滞缓或主导产业呈现明显的衰退特征，调整改造任务艰巨。25个直辖市、计划单列市和省会城市整体发展基本进入良性轨道，但传统工业企业比较集中的市辖区的调整改造任务尚未完成。

国务院发展研究中心研究员李善同认为，此次《规划》出台的背景，与2003年作出振兴东北地区等老工业基地战略决策时已经不同。“首先是需求，经过金融危机和欧债危机，现在国外市场不像以前那么好，国内的经济增长率也不像过去那样高速了。第二是环境问题，在节能环保这一块，对新建项目的要求更高了，而老工业基地过去环保欠账就比较多。现在是雾霾天气，以后重金属污染等其他累积的问题也会逐渐暴露出来。”李善同说，“在2003年的时候，国家对老工业基地的社保给了很大支持，当时企业人员下岗的问题比现在更为突出，主要矛盾不一样。”

“推进新型城镇化的需要”

《规划》指出，当前，规划范围内的老工业基地发展改革还面临一些突出矛盾和问题。一是产业层次低，发展方式粗放。老工业基地原材料和初级产品产值占工业总产值的比重高出全国平均水平19个百分点，总体能耗强度是全国平均水平1.3倍，60%以上的老工业城市能耗强度都高于全国平均水平。二是城市内部空间布局不合理，基础设施落后。历史形成的老工业区大多处于城市中心，生产区和生活区混杂交错，市政基础设施陈旧，制约了城市功能提升。三是排放强度大，环境污染严重。单位地区生产总值化学需氧量、二氧化硫排放强度分别是全国平均水平的2.2倍和1.5倍，工业废弃地重金属污染、沉陷区等问题亟待解决。四是就业压力大，收入水平低。城镇登记失业率高出全国平均水平约0.7个百分点，城镇居民人均可支配收入相当于全国平均水平的4/5左右，相当部分居民生活条件较差，一些 “三线”企业职工生活尤为困苦。五是国企改革相对滞后，历史遗留问题多。一些国企改革不到位，一些处于停产半停产状态的国企改革难以推进，企业办社会、厂办大集体、社保费拖欠等历史遗留问题尚未得到妥善解决，改革成本巨大。

《规划》称，做好老工业基地调整改造工作，有着以下五大意义：推进新型工业化和建设创新型国家的需要；推进新型城镇化和区域协调发展的需要；构建资源节约型和环境友好型社会的需要；保障和改善民生的需要；扩大内需的需要。

李善同认为，结合“十二五”时期的新特点，老工业基地的节能减排、传统产业改造、新兴产业发展，以及新型城镇化推进，更为重要。

“比新城建设更难”

上海市闵行区亦在《规划》范围内。

据上海社科院部门经济研究所所长杨建文介绍，建国初期，国家在建立自己的工业体系时，装备制造业非常薄弱，闵行区最有名的“四大金刚”就是电机厂、重型机械厂等4家装备制造企业，都属于国有企业。

“闵行的新兴制造业，尤其是装备制造业，改革开放后也发展不错。另外，上海中心城区不断往周边延伸，作为拓展区，闵行的城镇化速度也很快。”杨建文说，“因此，闵行的工业化在原有基础上有很大发展，与城镇化过程既形成了促进关系，又产生了矛盾。”

据杨建文介绍，目前，闵行一部分重工业装备制造业已经迁往临港新城的装备工业园区，“搬砖头”之后，闵行以高端装备制造业为特色，“总的来说，闵行作为老工业基地是发展得相当不错的。在工业化加城镇化的进城中，老工业城市都会遇到一系列矛盾、困难、问题，几乎是共性的，比如征地、安置、就业和社会保障这四个环节。”

李善同则表示，大部分的老工业城市规划不尽合理，基础设施普遍老化比较严重，“改造老城的任务比建设一个新城更艰巨。”

《规划》要求，发展滞缓或主导产业衰退比较明显的老工业城市要编制调整改造总体规划，城区老工业区需进行整体搬迁改造的城市要科学制定搬迁改造实施方案。

根据不同老工业城市原有产业基础条件和特征，《规划》还对部分老工业城市传统优势产业发展重点或战略性新兴产业发展重点提出了明确要求。

对此，李善同强调，老工业基地是在计划经济时代形成的，与当时的体制很有关系，因此，在振兴过程中，“特别忌讳都是政府说了算”，“政府可以做出一定的指导，但还得从市场供需情况来判断一个城市究竟如何发展。”

李善同表示，目前中国工业最大的问题就是产能过剩，甚至一些战略新兴产业也面临重复建设的困境，在这种情况下，老工业基地城市的产业升级所面临的选择需要尤其慎重，“不是靠着政策、得到批准就盲目建设，要吸取这一轮产能过剩的教训。”

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